Tijd voor een tweede NWO (1)

NWO heeft de laatste maanden zoveel kritiek gekregen dat we serieus moeten nadenken over een opsplitsing in NWO1 en NWO2. In het eerste deel van mijn tweeluik beschrijf ik waarom dit helemaal geen raar idee is en zelfs belangrijke voordelen biedt.

Op papier lijkt het allemaal zo mooi, de rol van NWO in het Nederlandse onderzoekslandschap. Naast de eerste geldstroom – rechtstreeks van de overheid naar de universiteiten – zorgt NWO voor een tweede geldstroom om fundamenteel onderzoek te financieren, momenteel voor ongeveer 20% van het totale universitaire onderzoeksbudget. Naast het extra geld voor het fundament onder de Nederlandse wetenschap, is de complementaire besluitvorming een belangrijk voordeel.

De eerste geldstroom is namelijk een lump sum financiering: het zijn de universitaire bestuurders die mogen beslissen hoe ze dit overheidsgeld over hun faculteiten en vakgroepen verdelen – ze mogen het zelfs aan (beter) onderwijs besteden. Maar deze bestuurders zijn vaak zo druk bezig met het oplossen van operationele problemen dat er weinig aandacht overblijft voor het implementeren van hun onderzoekstrategie. Tevens dreigt het gevaar dat zij hun eigen ambities en voorkeuren laten prevaleren, vriendjespolitiek bedrijven of alles zoveel mogelijk bij het oude laten – zodat vernieuwend, inter- en multidisciplinair onderzoek weinig kans van slagen heeft.

De tweede geldstroom lijkt heel wat beter. In principe kan iedere gepromoveerde universitaire medewerker een onderzoeksvoorstel indienen bij NWO. Daar zijn talloze onderzoeksprogramma’s en financieringsinstrumenten opgezet, zodat je altijd wel ergens terecht kan. Positief lijkt tevens de selectieprocedure: een inhoudelijke beoordeling door externe en anonieme deskundigen. Heb je als universitaire medewerker een NWO-beurs binnengehaald, dan zit je voorlopig gebeiteld. Zelfs de bestuurders die jou of jouw onderzoek maar niks vinden, zijn gevoelig voor het prestige en het geld van NWO.

Stevige kritiek

Natuurlijk was er altijd al kritiek op NWO maar die kon worden afgedaan als kinnesinne. Afkomstig van ‘slechte verliezers’, van academici wier aanvraag is afgewezen. En dat zijn er nogal wat. Bij de grote talentprogramma’s Veni, Vidi en Vici was het afwijspercentage in 2017 gemiddeld maar liefst 85 procent, en vertoont een stijgende lijn.

Afgelopen maanden kreeg NWO stevige kritiek uit onverdachte hoek, vooral gericht op haar excellentiebeleid. Het Rathenau-instituut, dat het Nederlandse onderzoekslandschap goed in de gaten houdt, kwam eind oktober met een rapport waarin drie opties worden onderscheiden. Naast doorgaan op de oude voet – niet doen, zeggen ze bij Rathenau – is de tweede optie het sterk differentiëren van de definitie van excellentie. “Maak het predicaat excellent niet alleen van toepassing op uitstekend fundamenteel onderzoek dat in toptijdschriften terechtkomt, maar ook op uitstekend onderwijs, bijzondere samenwerkingsvormen, exceptionele valorisatieactiviteiten, en dergelijke.” (p. 6). Straks moet NWO zich ook nog bezighouden met excellente wetenschapsjournalistiek! En dat allemaal in een-en-dezelfde organisatie?

Hun derde optie: maak excellent “echt exceptioneel – en dus niet de norm waaraan eenieder moet voldoen.” Hoe dit onderscheid te maken, blijft echter onduidelijk. Ik moet onwillekeurig denken aan twee naburige groenteboeren, vroeger in mijn woonplaats. De ene lanceerde als leuze “verse groenten en fruit”, waarop de tweede reageerde met “écht verse groenten en fruit”. Het interview met Rathenau-directeur Melanie Peters toont treffend de algehele verwarring over de koers die NWO zou moeten varen.

Begin oktober was er ook al commentaar van Henk Molenaar, voormalig adjunct-directeur van NWO-WOTRO, in zijn afscheidsrede (later gepubliceerd in ScienceGuide). Zijn alternatief: vervang excellentie door vier andere beoordelingscriteria: verwondering, schoonheid, zingeving en waardecreatie. In het kort: in het onderzoeksvoorstel moet de “oorspronkelijke verwondering herkenbaar en navoelbaar” zijn. Daarnaast moet het voorgestelde onderzoek “het ervaren van schoonheid als belangrijk motief” hebben; “zingeving als een belangrijke maatschappelijke functie van wetenschap” nastreven, en tot slot een “wisselwerking met maatschappelijke partijen en stakeholders (……) al gedurende de uitvoering van het onderzoek” tot stand brengen.. Deze “andere manier van beoordelen, minder technocratisch en meer empathisch” klinkt sympathiek maar hoe geef je daar concreet invulling aan?

NWO1 en NWO2

Een jaar of tien geleden suggereerde Peter van den Besselaar toen werkzaam bij het Rathenau-instituut en nu als VU-hoogleraar gespecialiseerd in de organisatie, financiering en evaluatie van wetenschappelijk onderzoek – dat er een NWO1 en een NWO2 moet komen. De toenmalige voorzitter van het NWO-domein Maatschappij- en Gedragswetenschappen (MaGW), hoogleraar Pieter Hooijmeier, noemde dit “het slechtste voorstel dat hij in zijn leven had gehoord”. Met zo’n reactie wordt iedere serieuze discussie in de kiem gesmoord.

Om verschillende redenen is deze suggestie van Van den Besselaar uiterst interessant. Om te beginnen is zij geheel in lijn met de theorie van Clayton Christensen, de ‘uitvinder’ van het concept ‘disruptive innovation’; inmiddels een modieuze term die te pas en te onpas wordt gebruikt. Zijn theorie in één zin: wil of moet je als bedrijf een radicaal andere koers varen (bijvoorbeeld vanwege een technologische doorbraak), dan heb je tevens een ander organisatie- of verdienmodel nodig; bestaande organisaties kunnen alleen goed overweg met incrementele innovatie. Zoals bij IBM het meest duidelijk is geworden.

IBM als voorbeeld

De afgelopen decennia hebben in de computerindustrie flink wat technologische revoluties plaatsgevonden. Begonnen met de mainframe computer heeft deze sector daarna minicomputers en vervolgens pc’s voortgebracht. Maar niet door dezelfde bedrijven! De leidende ondernemingen in de mainframe-technologie dolven het onderspit toen de minicomputers doorbraken. Deze nieuwe aanbieders zijn op hun beurt weggevaagd toen de pc’s de standaard werden. IBM was de enige onderneming die deze stormen doorstond. Het geheim? Zij heeft steeds op tijd een aparte business unit opgericht, met als enige taak te bedenken hoe te reageren op de nieuwe technologische fase die zich in de computersector aftekende. Deze nieuwe unit werd ver weg van het hoofdkantoor gevestigd, en hoefde zich niet te houden aan de procedures en spelregels die voor de rest van IBM golden. Uiteindelijk heeft IBM, nog steeds een bloeiend bedrijf, zijn activiteiten verschoven van hardware naar ontwikkeling en consultancy.

Wat deden de concurrenten van IBM die uiteindelijk ten onder gingen? Nadat zij eerst de nieuwe generatie computers negeerden, brachten zij vervolgens allerlei veranderingen in hun productenpakket en organisatie aan. Met als gevolg dat hun organisatie complexer en logger werd, en hun producten duurder (of hun winsten lager). Terwijl de nieuwe technologie juist mogelijkheden schiep voor lagere prijzen en een slanke organisatie.

Op het eerste gezicht lijkt dit voorbeeld totaal niet relevant voor NWO. Zij opereert immers niet op een commerciële markt, zoals IBM en haar concurrenten. Zij is in Nederland vrijwel de enige organisatie die fundamenteel onderzoek financiert. Haar ‘bedrijfstak’ verschilt bovendien hemelsbreed van de IT-sector.

Toch zijn er interessante overeenkomsten. Ook NWO vaart al ruim 30 jaar dezelfde koers en lijkt niet in staat zich radicaal te vernieuwen. De oproep van Molenaar krijgt sympathie maar sterft een stille dood, zo durf ik te wedden. Net als de concurrenten van IBM kunnen ze bij NWO alleen meer van hetzelfde maken, zodat we door de bomen steeds minder bos zien. Zo heeft zij inmiddels meer dan vijftig financieringsinstrumenten en bijna 200 lopende onderzoeksprogramma’s, in 2017 bestierd door 534 medewerkers (475 fte) die een geldstroom van 873 miljoen euro richting universiteiten faciliteerden.

Illustratief is haar reactie op het rapport van de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen (KNAW) januari jl. met als belangrijkste aanbeveling: “Het systematisch herhalen van onderzoek van anderen moet normaler worden.” De aanleiding was natuurlijk het gedrag van Diederik Stapel die in september 2011 is betrapt op het gebruik van frauduleuze onderzoeksgegevens. Vooruitlopend op dit KNAW-rapport heeft NWO sinds september 2016 een klein (3 mln.) pilotprogramma voor replicatieonderzoek, waarmee zij naar eigen zeggen wereldwijd voorop loopt. Maar het was toch veel beter geweest om voortaan bij alle aanvragen te eisen dat wordt beschreven op welke manier(en) het voorgestelde onderzoek gerepliceerd kan worden – of argumenten te geven waarom het onderzoek niet repliceerbaar is en op een andere wijze later gefalsifieerd kan worden. Ik sluit dus niet uit dat er binnenkort een nieuw onderzoeksprogramma wordt gestart waarin sommige selectiecriteria van Molenaar in de voorwaarden worden genoemd – wat nog niet betekent dat ze in de praktijk inderdaad serieus worden genomen. De rest blijft vermoedelijk gewoon bij het oude.

Schaalvoordelen?

De suggestie van Van den Besselaar werpt de principiële vraag op waarom we wél concurrentie willen aan de vraagkant van de markt voor onderzoekfinanciering – dus tussen onderzoekers die financiering nodig hebben – maar niet bij de aanbodkant, bij de financieringsorganisaties.

De suggestie van Van den Besselaar werpt de principiële vraag op waarom we wél concurrentie willen aan de vraagkant van de markt voor onderzoekfinanciering – dus tussen onderzoekers die financiering nodig hebben – maar niet bij de aanbodkant, bij de financieringsorganisaties.

“In andere landen zien we toch ook dat er maar één organisatie verantwoordelijk is voor de financiering van academisch fundamenteel onderzoek”, zullen de NWO-bestuurders ongetwijfeld reageren. Zelfs als het helemaal klopt (wat niet het geval is), is het geen intellectueel argument van de bovenste plank. “Als iedereen in een stinkende moddersloot springt, waarom zou jij dan hetzelfde doen?” placht mijn vader te reageren als ik mijn gedrag verdedigde met “maar de anderen doen het ook”.

“Zo missen we schaalvoordelen”, is waarschijnlijk het meest gebruikelijke argument om tegen een opsplitsing te opponeren. Iedere inleiding in de economie bevat een grafiek waarin de gemiddelde vaste kosten dalen naarmate de productieomvang stijgt. Wiskundig geen speld tussen te krijgen – de reden waarom Nobelprijswinnaar Ronald Coase spreekt over blackboard economics – maar dat betekent nog niet dat de werkelijkheid zich overeenkomstig gedraagt; een constatering die voor de meeste economische ‘wetten’ geldt, zie bijvoorbeeld hier. Integendeel, veel grote organisaties hebben juist een hoger aandeel van allerlei uitgaven die als vaste ofwel indirecte kosten worden gezien.

Twee oorzaken kunnen deze paradox verklaren. In landbouw en industrie zijn er inderdaad vaak schaalvoordelen te behalen maar bij dienstverlening ligt dit anders. Daar kun je het aandeel van de indirecte kosten beter omlaag brengen door met zelfsturende groepen te werken; niet erg geliefd bij de bedrijfsleiding want zij voelt zich dan grotendeels overbodig (en terecht!).

Een andere verklaring valt onder de categorie perverse prikkels. De meeste topmanagers willen groeien, en niet alleen om hun eigen portemonnee te spekken. Dus zoeken ze argumenten om die groei te rechtvaardigen. Alles dat naar wiskunde riekt, doet het dan goed, zelfs de synergie-formule: 1 + 1 = 3. Om die groei te bereiken hebben ze meer en grotere stafafdelingen nodig (extra lakeien van de corporate keizer), alles onder het mom van inverdieneffecten, ‘the winner takes all’ en schaaleffecten.

Monopolistengedrag

Bovendien moeten we de mogelijke schaalvoordelen van één organisatie – nogmaals: makkelijk verondersteld en getekend maar moeilijk te bewijzen – vergelijken met de nadelen van een monopoliepositie. Noem mij één monopolist – dus enige aanbieder op een bepaald terrein – die excelleert in klantvriendelijkheid, transparantie, toegankelijkheid, service of andere zaken die (potentiële) klanten belangrijk vinden. In de praktijk is er weinig verschil tussen een commerciële onderneming, een not-for-profit bedrijf of een publieke organisatie als NWO. Van de genoemde kenmerken heb ik in ieder geval weinig gemerkt toen ik mij ging verdiepen in de handel en wandel van NWO en met (voormalige) medewerkers en bestuurders sprak en mailde – of daartoe pogingen deed.

Tekenend is tevens de reactie van de toenmalige NWO-voorzitter Jos Engelen op de fraude door Diederik Stapel, die van NWO 2,2 miljoen euro heeft ontvangen. Er is volgens hem niets mis met de financiering door NWO. “Het systeem werkt. Het zijn de mensen die soms niet deugen.” Vooral monopolisten kunnen zich de luxe permitteren om alarmerende zaken te bagatelliseren.

NWO kan tegenwerpen dat iedere aanvrager die zich onheus bejegend voelt een bezwaarschrift kan indienen. In 2017 is dit 51 keer gebeurd bij NWO (excl. ZonMw waar volgens Argos sprake is van “schimmige praktijken”) waarvan 25 in procedure zijn genomen. Bij 15 bezwaarschriften zijn de bezwaren ongegrond bevonden of opgeschort, bij 6 gegrond verklaard en 4 bezwaren waren nog in behandeling. De overige 26 bezwaarschriften (dus ruim de helft) zijn door de commissie niet ontvankelijk verklaard, of ingetrokken. Misschien is intrekken ook wel het verstandigste als je in de nabije toekomst een nieuwe aanvraag wilt doen. Officieel mag een bezwaarschrift jouw kansen niet verkleinen maar NWO-ers zijn ook maar mensen. Dit verander je niet met de NWO-gedragscode, want die is nog vrijblijvender dan de vage eed die bankiers en accountants hebben moeten afleggen.

Overigens steekt NWO nog gunstig af bij vergelijkbare publieke quasi-monopolisten op andere gebieden van de financiering van onderzoek en innovatie. Zo is bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de uitvoeringsorganisatie voor het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, zelfs niet te achterhalen hoeveel bezwaarschriften zijn ingediend en hoe deze zijn afgewikkeld. Een bezwaarschrift noemen ze bij RVO een “ingebrekestelling (…) een soort waarschuwing aan ons”, wat weinig serieus overkomt.

Hetzelfde geldt voor het concept-jaarverslag over 2017 van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), het subsidieloket van de drie Noordelijke provincies. Daarin wordt gesproken over “8 SNN babies, 68 bestuursbezoeken in Brussel en 74 eierballen in Den Haag”, maar niets over het aantal bezwaren die zijn geuit, en over hoe SNN daarmee is omgesprongen. Daarnaast kent de SNN blijkbaar ook zoiets als “klachten” want daarvan wordt het aantal wel vermeld: slechts zeven, wat “betekent dat klanten best tevreden zijn over onze dienstverlening”. In het definitieve jaarverslag worden geen aantallen bezwaren of klachten meer genoemd, maar wel dat in 2017 de adviescommissies bezwaar/beroep 12 duizend euro heeft gekost (in 2016 slechts acht duizend euro). Gebruik je op de SNN-site de zoektermen klacht, bezwaar(schrift) of beroep, het levert geen enkele treffer op. SNN werkt “actief aan het voorkomen en opsporen van subsidiefraude”, aangezien het bij subsidies om gemeenschapsgeld gaat, maar vermeldt niet dat haar organisatie eveneens gemeenschapsgeld kost en maatschappelijke verplichtingen heeft bij het verstrekken van subsidies.

Kortom, deze quasi-monopolisten lijken nogal gemakkelijk om te springen met de extra verantwoordelijkheid die op hun schouders rust. En blijkbaar kunnen zij zich dat permitteren. Wordt het geen tijd voor een nationaal klachtenloket? Of een Toezichthouder voor de Financiering van Innovatie en Onderzoek (TOFIO), hopelijk met meer autoriteit dan de meeste andere Nederlandse toezichthouders.

The proof of the pudding

Een ander voordeel van een tweede NWO heeft te maken met de uitdrukking “The proof of the pudding is in the eating”. Op papier – dus als recept – kan een alternatief concept of werkwijze heel aantrekkelijk lijken maar uiteindelijk moet de praktijk – het gerecht op tafel – bewijzen of de gepropageerde voordelen inderdaad optreden, en opwegen tegen de nadelen die direct en indirect blijken te ontstaan. Denk aan de eerder genoemde voorstellen van het Rathenau-instituut en van Molenaar . Door deze in NWO2 uit te proberen slaan we twee vliegen in één klap. De nieuwe NWO-organisatie krijgt alle gelegenheid om (een van) deze voorstellen uit te werken, zonder last te hebben van de onvermijdelijk inertia van de bestaande NWO. Terwijl NWO1 gewoon op de oude voet verder kan gaan. Oftewel: we kunnen nieuwe schoenen gaan dragen zonder de oude weg te gooien.

Over het kind en het badwater

Tegenstanders kunnen wijzen op het gevaar van heilloze concurrentie, of juist op een vorm van collusie om uit elkaars vaarwater te blijven. Hun vrees is in zoverre terecht dat de neoliberale politiek van privatisering en deregulering voor een hoop ellende heeft gezorgd – en dit nog steeds doet. Deze overmaat aan negatieve gevolgen is echter niet onvermijdelijk bij de introductie van marktwerking. Het grote probleem is het geloof in de vrije markt, dat vooral door neoklassieke economen wordt beleden. Gezonde wedijver moet je organiseren, om te vermijden dat de marktpartij met de meeste financiele middelen – of met de beste toegang tot politici en bestuurderders – de lakens gaat uitdelen. Of dat alle grotere aanbieders met vrijwel dezelfde producten en praktijken op de markt komen. Want dat is wat bij de ziektekostenverzekeraars, woningbouwcorporaties, electriciteitsbedrijven en tallloze andere semi-publieke bedrijfstakken heeft plaatsgevonden.

Helaas is de gereedschapskist van de hedendaagse economen slecht uitgerust om goed functionerende markten te ontwerpen. Maar gebruiken we gezond verstand en buitenlandse ervaringen, dan komen we wellicht een heel eind. Zoals moet blijken uit deel 2, waarin ik schets hoe een tweede NWO eruit zou kunnen zien.

S. de Beter (8 januari 2019)

Deel 2 van dit tweeluik wordt morgen gepubliceerd.

Een samenvatting van beide delen is op 9 januari gepubliceerd op ScienceGuide

Share

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Wilt u mij een persoonlijk bericht sturen? Mail naar s.debeter@gmail.com

Wilt u zich op mijn blog abonneren (wat ik zeer waardeer), dan hoeft u alleen uw emailadres in te vullen en daaronder op 'Abonneren' te klikken.

Laatste berichten